Resenha critica

PECCATIELLO, Ana Flávia Oliveira. (2011). Políticas públicas

ambientais no Brasil: da administração dos recursos naturais (1930) à

criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (2000). Revista

Desenvolvimento e meio Ambiente nº 24, p. 71-82, jul/dez. 2011. Editora

UFPR.

O artigo traça a evolução das políticas públicas ambientais brasileiras

entre 1930 e 2000 com ênfase na contextualização histórica e política. Mostra a

regulamentação da apropriação dos recursos naturais ocorrido no período da

industrialização e urbanização nacional chegando à legislação do ano 2000

que trata da criação de Unidades de Conservação, marcada por grande

embate de posição defendida por grupos preservacionistas, conservacionistas,

socioambientalistas e ruralistas.

Para o entendimento da problemática ambiental, das demandas sociais

e do aparato político-administrativo que envolve a dimensão ambiental,

entende-se como primordial a construção de uma base cronológica. O artigo

desenvolve essa proposta enfatizando os aspectos conjunturais ao invés de se

restringir a uma perspectiva histórica.

1 – Políticas públicas: evolução do conceito

Política pública é uma ação planejada do governo que visa, por meio de

diversos processos, atingir alguma finalidade. (VIANNA JUNIOR, apud

VALLEJO, 2003, P. 16). Dessa forma, o propósito de planejar carrega a ideia

de tomar decisões ao longo de um período que, no estado democrático de

direito, deve estar associado às demandas sociais. No entanto, muitas

demandas que se apresentam são consideradas sem importância agregada, o

que as coloca no rol das não ações. Política pública é tudo que o governo

decide fazer ou não (PAL, 1987; HECLO, 1972, apud VALEJO, 2005).

Fica evidente a influência dos atores na execução das políticas públicas

uma vez que estes interferem direta ou indiretamente na formulação, na

decisão e na fiscalização de tais políticas garantindo assim o atendimento de

interesses de grupos hegemônicos da sociedade.

A partir da década de 1980 o conceito de políticas públicas também

adquiriu um sentido mais amplo, passando a contemplar, segundo Little (2003,

p. 18), “o conjunto de decisões inter-relacionadas, definidos por atores

políticos, que tem como finalidade o ordenamento, a regulação e o controle do

bem público”. Portanto o conceito de “público” não se restringe mais ao Estado,

incorporando e contextualizando a sociedade civil e o setor privado. Contudo,

os atores políticos continuam presente centralizando e direcionando as

decisões políticas a grupos hegemônicos. Esse caráter centralizador e

autoritário que exclui grande parte da sociedade dos processos decisórios é

atribuído ao longo período ditatorial vivido no Brasil onde o Estado não

precisava se legitimar pela aprovação da maior parte da sociedade, segundo

Bacelar (2009). Já Duchrow (2004) atribui a exclusão da sociedade ao senso

comum de descrédito político da população por causa dos favorecimentos

políticos já mencionados.

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Resenha critica

PECCATIELLO, Ana Flávia Oliveira. (2011). Políticas públicas ambientais no Brasil: da administração dos recursos naturais (1930) à criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (2000). Revista Desenvolvimento e meio Ambiente nº 24, p. 71 - 82, jul/dez. 2011. Editora UFPR.

O artigo traça a evolução das políticas públicas ambientais brasileiras entre 1930 e 2000 com ênfase na contextualização histórica e política. Mostra a regulamentação da apropriação dos recursos naturais ocorrido no período da industrialização e urbanização nacional chegando à legislação do ano 2000 que trata da criação de Unidades de Conservação, marcada por grande embate de posição defendida por grupos preservacionistas, conservacionistas, socioambientalistas e ruralistas. Para o entendimento da problemática ambiental, das demandas sociais e do aparato político-administrativo que envolve a dimensão ambiental, entende-se como primordial a construção de uma base cronológica. O artigo desenvolve essa proposta enfatizando os aspectos conjunturais ao invés de se restringir a uma perspectiva histórica.

1 – Políticas públicas: evolução do conceito

Política pública é uma ação planejada do governo que visa, por meio de diversos processos, atingir alguma finalidade. (VIANNA JUNIOR, apud VALLEJO, 2003, P. 16). Dessa forma, o propósito de planejar carrega a ideia de tomar decisões ao longo de um período que, no estado democrático de direito, deve estar associado às demandas sociais. No entanto, muitas demandas que se apresentam são consideradas sem importância agregada, o que as coloca no rol das não ações. Política pública é tudo que o governo decide fazer ou não (PAL, 1987; HECLO, 1972, apud VALEJO, 2005). Fica evidente a influência dos atores na execução das políticas públicas uma vez que estes interferem direta ou indiretamente na formulação, na decisão e na fiscalização de tais políticas garantindo assim o atendimento de interesses de grupos hegemônicos da sociedade. A partir da década de 1980 o conceito de políticas públicas também adquiriu um sentido mais amplo, passando a contemplar, segundo Little (2003, p. 18), “o conjunto de decisões inter-relacionadas, definidos por atores políticos, que tem como finalidade o ordenamento, a regulação e o controle do bem público”. Portanto o conceito de “público” não se restringe mais ao Estado, incorporando e contextualizando a sociedade civil e o setor privado. Contudo, os atores políticos continuam presente centralizando e direcionando as decisões políticas a grupos hegemônicos. Esse caráter centralizador e autoritário que exclui grande parte da sociedade dos processos decisórios é atribuído ao longo período ditatorial vivido no Brasil onde o Estado não precisava se legitimar pela aprovação da maior parte da sociedade, segundo Bacelar (2009). Já Duchrow (2004) atribui a exclusão da sociedade ao senso comum de descrédito político da população por causa dos favorecimentos políticos já mencionados.

As políticas públicas se configuram como um compromisso público de longo prazo exercido pelo Estado nas diversas áreas da sociedade, devendo, desta forma, ser controladas pelos cidadãos.

2 – Desdobramentos da política ambiental brasileira.

A política ambiental brasileira se desenvolveu em resposta às exigências do movimento ambientalista internacional iniciado a partir da década de 1960. Monosowski (1989) caracteriza as linhas de evolução das políticas ambientais em quatro momentos até 1988 quando foi promulgada a nova Constituição brasileira: a administração dos recursos naturais, o controle da poluição industrial, o planejamento territorial e a gestão integrada dos recursos. A etapa de administração dos recursos naturais se deu a partir de 1930 com a regulamentação da apropriação dos recursos naturais em âmbito nacional, focado na industrialização e urbanização ascendente à época. Nesse período estabeleceu-se grande parte dos instrumentos legais que dariam suporte à criação de áreas protegidas no Brasil. Os dispositivos legais que merecem destaque são: Os códigos das águas, de mineração, florestal, de pesca e o estatuto da terra. As agências; Ministério de Minas e Energia, Departamento nacional de água e Energia Elétrica, Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, Superintendência de Desenvolvimento da Pesca e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Foram criadas e delimitadas mais de sete zonas naturais protegidas. Na década de 1970 deu-se início ao período de controle da poluição Industrial que ganhou força a partir da conferência de Estocolmo em 1972 quando o Brasil se posicionou indisposto a priorizar o meio ambiente por estar em um momento de forte investimento no crescimento econômico. Com a repercussão negativa de sua imagem internacional, o governo brasileiro criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), órgão que acabou priorizando problemas de poluição onde as indústrias foram colocadas como agentes poluidores e o Estado como responsável pelo controle. A SEMA se dedicava ao avanço da legislação e às demandas de negociação em nível nacional. O comando e controle ocorriam apenas por demanda em caso de denúncias. A abordagem estratégica de planejamento territorial também se apresentou a partir de 1970 caracterizado pelo forte êxodo rural, escassez dos recursos naturais e a grande formação de favelas. As estratégias governamentais não são objeto de controle a não ser em determinados setores, devido às pressões geradas por agências internacionais que resultaram, por exemplo, nas primeiras aplicações de avaliação de impactos ambientais. Essas políticas são apenas urbanas e aplicadas ao setor privado cujas atividades industriais passaram a ser zoneadas conforme leis metropolitanas. Destacam-se também os trabalhos de proteção de mananciais desenvolvidos pelo Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH). Com a criação da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) e o Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente em 1985, deu-se início à fase de gestão integrada de recursos. Essa lei criou o CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente e o SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente que ficou subordinado ao CONAMA. Apesar da inovação apresentada nessa lei, onde o Estado passa a responder por suas ações no

2 – O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC

Conforme analisado no item anterior, a institucionalização política e administrativa da problemática ambiental e, mais especificamente, da proteção da natureza no Brasil se processou de forma lenta e gradual, iniciando sua con- solidação somente no final do século XX. A estruturação de um ideário protecionista no aparato jurídico-legal e institucional brasileiro favoreceu sobremaneira a criação de áreas protegidas. Esta evolução se deu em decorrência de fatores histórico-sociais, como: o fortalecimento e o aparelhamento do Estado; a participação e a influência de diferentes segmentos da sociedade civil e o contexto internacional. A criação de instrumentos legais que preconizavam a proteção da natureza com foco na definição de tipologias de áreas a serem especialmente protegidas teve início no Brasil em 1934, com o Código Florestal classificando- as nas seguintes tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento. Esse instrumento apresenta a predominância do caráter preservacionista onde a natureza deve ser mantida intocável, sendo permitido apenas sua apreciação. O Código de Caça e Pesca de 1934 também contribuiu para a criação de áreas protegidas, no entanto, o decreto não previa a criação e a delimitação de áreas específicas para a proteção dos habitats, o que reforça a tradição centrada nas espécies como recursos. A importância desse período se deve à inserção na legislação brasileira dos primeiros elementos direcionados à garantia de proteção e gestão diferenciada das áreas naturais específicas, além de se configurar como um modelo que foi cultural e historicamente inserido na tradição brasileira de proteção da natureza (MEDEIROS, 2006). No período de ascensão do regime militar, a partir de 1964, os instrumentos de criação de áreas protegidas no Brasil foram mantidos e posteriormente aperfeiçoados. Pode-se atribuir tal posicionamento às mudanças na percepção da comunidade internacional quanto aos problemas ambientais, fato que gerou inúmeras mobilizações sociais que incidiram sobre a elaboração dos acordos e protocolos internacionais dos quais o Brasil se tornou signatário. Neste ínterim, foi estabelecido um novo Código Florestal em 1965, o qual extinguiu as tipologias de áreas protegidas previstas em 1934, substituindo-as por: Parque Nacional e Floresta Nacional (FLONA), Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL). Com a criação, em 1967 do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), novo órgão do governo central vinculado ao Ministério da Agricultura, a administração das áreas protegidas passou a ser atribuição do mesmo, além de ter como competência prioritária fazer cumprir o Código Florestal e toda a legislação pertinente à proteção dos recursos naturais renováveis (BENSUSAN, 2006; MEDEIROS, 2006). Após um período de tramitação de cerca de oito anos no Congresso Nacional, o projeto de lei foi aprovado em 2000, instituindo assim a Lei do SNUC – Lei nº 9.985/2000. Santilli (2005) constata que em grande parte dos conceitos-base incorporados pela Lei prevalece a inspiração socioambiental sobre os conceitos preservacionistas clássico ou tradicional. Entretanto, é plausível considerar que a divisão pelo SNUC das UCs em dois grandes grupos – as de Proteção Integral e as de Uso Sustentável – acaba por englobar ambas as percepções da sociedade em relação à natureza, privilegiando tanto

a intocabilidade dos recursos renováveis como a concepção de inclusão social na gestão das áreas protegidas. Estruturalmente, em seu texto final o SNUC define a criação de 12 categorias de UCs reunidas nos dois grupos citados anteriormente, as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável. Se por um lado o SNUC privilegia o ordenamento e a regulamentação de um conjunto de categorias de UCs, por outro aprofunda a divisão existente entre outras tipologias de áreas protegidas, as quais não foram incluídas em seu texto, mas que ainda continuam a existir, tais como as Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal, inseridas no Código Florestal de

Assim, o SNUC não conseguiu atingir em sua plenitude a pretensão inicial de integrar por meio de um único instrumento a criação e a gestão das diversas tipologias existentes no país. Em relação ao SNUC, tido como grande marco do avanço da política ambiental brasileira em termos de áreas protegidas é possível verificar que as diversas categorias de UCs e o processo de criação das mesmas refletem uma gama de interesses políticos, sociais, econômicos e ambientais, os quais, por sua vez, se manifestam em desarticulação na gestão dessas áreas, comprometendo justamente a finalidade de proteção das mesmas. Assim, o grande desafio para que possa vir a ser utilizado de forma plena, desde a sua criação até a atualidade, é garantir a articulação e a transversalidade necessárias entre os diferentes níveis governamentais e os diferentes setores e comunidades envolvidos a fim de que não sejam negligenciadas as demandas sociais, ambientais e econômicas de um país em permanente transformação. Avaliando o artigo apresentado fica bem patente uma intenção espúria de sentido oposto ao de preservação ambiental por parte dos atores políticos que são eleitos por grupos cujo interesse econômico é contrario ao desenvolvimento socioambiental. Esses atores burlam as regras e até mesmo as modificam fazendo um retrocesso na caminhada arduamente conquistada. Apenas com a conscientização da população quanto ao seu papel fiscalizador na sociedade será possível mitigar esse tipo de comportamento e avançar na implementação das normas já existentes e na criação de ferramentas eficientes de controle e conservação. Assim, “Políticas públicas ambientais no Brasil: da administração dos recursos naturais (1930) à criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (2000).” é uma obra de relevante importância a toda sociedade brasileira pelo seu caráter educativo que traz de forma contextualizada e sucinta a história do desenvolvimento das políticas públicas ambientais brasileiras, a motivação que ensejou tais leis e os interesses conflitantes que atrapalham um desenvolvimento mais eficaz dos trabalhos nessa área. A autora Ana Flávia Oliveira Peccatiello é mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Juiz de Fora. Seu currículo lattes pode ser visualizado através do link http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4131914P.

Davi Miranda Silva Acadêmico do curso de pós-graduação lato-sensu em Gestão Sanitária e Ambiental. Faculdade MAUÁ. 2014-

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