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Conectando o doméstico e o internacional: como a instabilidade presidencial e a ideologia influenciam na Análise de Política Externa na América Latina Resumo: O principal objetivo desse artigo será analisar as mudanças na política externa da Bolívia, Brasil, Equador e Venezuela no intervalo entre 1990 e 2014. Mobilizamos a seguinte hipótese: a instabilidade política doméstica influiria na alternância da titularidade dos principais decisores da política externa e que, relacionada à ascensão de presidentes com orientação ideológica de centro-esquerda (Maré Rosa) conduziria a uma redefinição na relação com os Estados Unidos. Os dados demonstram a convergência entre a instabilidade política e presidencial e as mudanças na titularidade da Chancelaria, o que incidiria na condução da política externa. Destacamos a diminuição da convergência entre os países analisados e os EUA nas votações na AGNU, a partir da virada dos anos 1990 para 2000. Um dos principais achados desse trabalho marca as diferenças na estratégia de ação dos países analisados no que diz respeito aos temas “Israel-Palestina” e “Bloqueio a Cuba”. Palavras-Chave: Análise de Política Externa; América Latina; Ideologia; Discursos na AGNU; Votações na ONU
Introdução O debate contemporâneo na área de Análise de Política Externa na América Latina representa um terreno em disputa: de um lado, as abordagens tradicionais – estadocêntricas/sistêmicas - inspiradas em teorias como o realismo e o marxismo, privilegiando análises que costumam adotar um “behaviorismo excessivamente simplificador” ou um “estruturalismo determinístico” (BELÉM LOPES et al, 2012; 2016), por exemplo. Do outro lado,a necessidade do desenvolvimento do subcampo na América Latina (GIACALONE, 2012), se deslocando de uma perspectiva “adaptativa- híbrida” (VIDIGAL, 2003; TICKNER, 2003; 2012; 2015) em direção às abordagens que ofereçamuma associação entre influências domésticas e internacionaisconsiderando as “conexões entre sociedade e Estado para a interpretação das políticas exteriores nos Estados com regimes democráticos” (BELÉM LOPES et al, 2012). Autores como Hey (1997; 1998) Pinheiro e Milani (2011), Giacalone (2012), Belém Lopes; Santos & Faria (2012; 2016), Soares de Lima (2013), Jatobá e Flores (2015), apontam para a necessidade de um novo caminho analítico na busca da superação das dificuldades encontradas na reflexão da Política Exterior nas democracias da América Latina. Nesse sentido, o presente trabalho tem o intuito de contribuir com esse debate, discutindo como novas abordagens teóricas e principalmente metodológicas podem mostrar outros caminhos para a agenda de pesquisa da disciplina. Baseados no modelo do ”ciclo de políticas exteriores” proposto por Belém Lopes; Santos & Faria (2012; 2016), identificamos a influência de duas variáveis para a formulação, execução e avaliação da condução da Política Externa dos seguintes países: Brasil, Bolívia, Equador e Venezuela. A pergunta que norteia o presente trabalho é a seguinte: existiria relação entre a instabilidade política doméstica, a ideologia e a condução da política externa na América Latina? Nossa principal hipótese explicativa pode ser formulada assim: a instabilidade política doméstica influi na alternância da titularidade dos principais decisores da política externa desses países e que, relacionada à ascensão de presidentes com orientação ideológica de centro-esquerda – a chamada Maré Rosa — conduz a uma redefinição de sua política externa frente a sua relação com os Estados Unidos. Tentaremos medir a influência das referidas variáveis por meio de dois controles: a) o discurso proferido anualmente na abertura dos trabalhos Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (AGNU), percebido como um elemento de para a agregação de preferências em torno da defesa do seu projeto de inserção e b) as votações na AGNU e a relação com a posição escolhida pelos EUA.
Belém Lopes; Santos & Faria (2012) apontam para um caminho analítico na busca de superação das dificuldades encontradas na reflexão da Política Exterior nas democracias da America Latina. Neste contexto, os autores entendem existir limitações tanto na perspectiva behaviorista comparativista, bem como nas teorias sistêmicas das relações internacionais, na compreensão da inserção internacional dos países da região. Com o intuito de superar os dilemas que surgem no tratamento da realidade internacional da América Latina frente às abordagens do mainstream, Belém Lopes; Santos & Faria (2012) propõe um modelo baseado nos "ciclos da política exterior". Tal abordagem “fundamenta-se na compreensão de que as políticas externas latino-americanas – exatamente como as demais políticas públicas desenvolvidas dentro de institucionalidades democráticas – poderão ser avaliadas a partir da perspectiva dos “ciclos” (BELÉM LOPES; SANTOS & FARIA, 2012). Desta maneira, a política exterior quando investigada tendo por base os “ciclos” contempla desde as fontes (domésticas e internacionais) de uma determinada policy até a sua implementação/avaliação (BELÉM LOPES; SANTOS & FARIA, 2012). Assim, baseados nos “ciclos da política exterior”, elegemos como caminho para o presente artigo: (a) a identificação de suas fontes domésticas e internacionais, (b) os procedimentos de agregação de preferências de stakeholders, (c) a formulação e a tomada de decisão e (d) pela avaliação de sua implementação. Indo um pouco além na reflexão, identificamos os elementos que compõem o processo de redefinição da Política Externa nos países analisados nesse artigo, que são: (a) instabilidade política e presidencial, (b) Maré Rosa, (c) O papel do discurso e (d) votações na ONU. A Figura 1, baseada no modelo de "ciclos da política exterior" (BELÉM LOPES; SANTOS & FARIA, 2012), ilustra alguns de nossos objetivos. Figura 1: Ciclos de política exterior nos quatro países analisados Fonte: Elaboração própria. Crises Presidenciais (fonte doméstica) Votações na ONU (avaliação da implementação) Discurso (agregação de preferências) Maré Rosa (elemento interméstico)
Dessa forma, considerada a aplicação do modelo buscamos investigar a relação entre “Ideologia e Política Externa” (GARDINI, LAMBERT, 2011) ao observar o fenômeno da “Maré Rosa”. E em adição, enfrentar os questionamentos em torno do impacto do “Regime Político e Política Externa” (VILLA, 2006) quando observados frente às crises políticas-presidenciais. Nesse sentido, a principal hipótese deste artigo pode ser formulada da seguinte maneira: a instabilidade política doméstica influi na alternância da titularidade dos principais decisores da política externa desses países e que, relacionada à ascensão de presidentes com orientação ideológica de centro-esquerda – a chamada Maré Rosa — conduz a uma redefinição de sua política externa frente a relação com os Estados Unidos. Tentaremos medir a influência das referidas variáveis por meio de dois controles: a) o discurso proferido anualmente na abertura dos trabalhos Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (AGNU), percebido como um elemento de para a agregação de preferências em torno da defesa do seu projeto de inserção e b) as votações na AGNU e a relação com a posição escolhida pelos EUA, trilhando o caminho já iniciado por Amorim Neto (2011).
- Maré Rosa: o elemento interméstico^1 O fenômeno da ascensão dos governos de centro-esquerda e esquerda (PANIZZA, 2006; LANZARO, 2007; DO ALTO, 2007; ROUQUIÉ, 2007; SOARES DE LIMA, 2013; MIRES, 2008; REIS E VIEIRA, 2009; SILVA, 2009; 2010, 2014, 2015; CASTELAN, 2013;) iniciado no fim da década de 1990 e aprofundado nos anos 2000 tem sido investigado por meio de distintos enfoques analíticos como: “Onda Rosa” (PANIZZA, 2006); “Governos Progressistas” (SOARES DE LIMA, 2008); “Giro a la izquierda” (SANTANDER, 2009); “Social-Democracia na América do Sul” (CASTELAN, 2013), entre outros. Não obstante, a literatura especializada tem se dedicado a estabelecer tipologiasna identificação desse fenômeno, como presente nos conceitos de “Populismo y la Social Democracia” (LANZARO, 2007) e “Renovadoras y las Refundadoras” (PEREIRA DA SILVA, 2010). No entanto, ainda que haja alguma divergência em relação a sua categorização, os autores tendem a convergir em relação ao diagnóstico de que esse novo contexto, iniciado com a eleição do Presidente Hugo Chávez na Venezuela (1998), marcaria a história da (^1) HILL, 2003, p. 52.
A literatura especializada tem apontado que, diferentemente do que acontecia no passado, as quedas de presidentes não ocorrem mais com a ajuda das forças militares. Teria ocorrido um aprendizado por parte das forças conservadoras acerca do alto custo da realização de um golpe militar clássico nos moldes concretizados no passado, já que no atual momento tanto a população como a opinião pública internacional não percebem com bons olhos o retorno do autoritarismo, exercendo forte pressão para que esse tipo de estratégia não seja mais utilizada (PÉREZ LIÑÁN, 2009; HOCHSTETLER, 2007; MARSTEINTREDET, 2009; COELHO, 2017). Pérez-Liñán (2008) chama a atenção para o paradoxo das quedas presidenciais sucessivas nos países da América do Sul sem prejuízo para o regime, ou, para aemergência de democracias estáveis com governos instáveis. Dessa forma, o padrão de destituição de mandatários mais usual das três últimas décadas ocorreria principalmente em razão dos conflitos do chefe do Executivo com os demais poderes do país (principalmente o Legislativo) em um contexto de forte pressão das ruas pela saída dos presidentes, geralmente identificados pela maioria da população como os principais culpados pelas crises políticas e econômicas. Coelho (2013) analisa o fenômeno da instabilidade política e presidencial lançando mão de duas das vertentes mais clássicas do estudo do tema: 1) a análise da ação da sociedade civil e dos movimentos sociais e 2) a explicação institucional. Um dos principais argumentos seria o de que nenhuma das duas dimensões possui um caráter predominantemente explicativo sobre a outra, mas que seria exatamente a interação de ambas que aumentaria o poder explicativo da análise sobre o surgimento das crises presidenciais, seu desenvolvimento e principalmente para a previsão de possíveis resultados. A queda dos governos geralmente envolveria uma “interação dialética” entre o povo e as instituições, nas quais os protestos das ruas adquiriram um papel determinante. Assim, o pior cenário para um mandatário seriam manifestações nas ruas pedindo sua saída do poder ao mesmo tempo em que conflitos institucionais estivessem acontecendo. Se o clamor das ruas consegue efetivamente chegar até o Legislativo e o presidente passa a ter dificuldades para controlar seu apoio majoritário no Congresso, a chance de uma queda seria muito grande. Pérez-Liñán (2008, p.105) identifica as três categorias que permitem caracterizar o fenômeno das quedas presidenciais com maior clareza: 1) renúncia antecipada; 2) juízo político e 3) golpe legislativo. Em todas as possibilidades previstas pelo cientista político
argentino, os dois principais atores a participar do processo das quedas de mandatários são o Executivo e o Legislativo. Partindo dessa percepção, Pérez-Liñán (2008) afirma que um elemento central para a definição do conceito de crise presidencial parece ser a tensão institucional, em especial aquela entre o presidente e o parlamento. O autor entende por crise presidencial: 1) todo processo pelo qual o Congresso tenta remover o mandatário de seu cargo; 2) se o presidente tenta fechar o Congresso e; 3) quando um dos poderes apoia um movimento civil ou militar contra o outro (PÉREZ-LIÑÁN, 2008, p.109). A definição operativa de Pérez-Liñán para crises presidenciais considera qualquer episódio no qual o Executivo ameace dissolver o Congresso ou respalde uma reforma constitucional que tenha esse propósito, tente levar a cabo um golpe contra o parlamento ou “suspenda” o mandato da legislatura (ainda que não proclame sua dissolução por decreto). Inclui ainda toda situação na qual o Congresso anuncie a decisão de iniciar um processo de juízo político contra o presidente, de declará-lo incapacitado ou de forçar sua renúncia; na qual o Congresso debata qualquer dessas alternativas ou que legitime um levante militar ou civil contra o Executivo, aceitando posteriormente sua “renúncia” ou nomeando seu sucessor (PÉREZ-LIÑÁN, 2009, p. 84). Assim, se encaramos que a instabilidade política e presidencial é uma marca presente nas jovens democracias sul-americanas desde a redemocratização, afirmamos que crises presidenciais e quedas antecipadas de mandatários produzem também mudanças na titularidade do/da Ministro/a das Relações Exteriores dos países analisados, o que, por conseguinte, levaria também a mudanças na condução da política externa. Desse modo, afastamos a clássica proposição de que política externa é política de Estado, não de governo, para afirmar categoricamente que política externa em uma democracia deve ser necessariamente política de governo e estar sob o crivo do voto e dos interesses de seus cidadãos, como qualquer outra política pública promovida pelo Estado. Os dados estão expostos nos gráficos a seguir.
Gráfico 2: Mudanças Presidentes^3 / Ministros – Brasil Fonte: Elaboração dos autores No caso brasileiro nem todos os ciclos eleitorais tiveram como consequência a troca de ministros. Tanto na reeleição de Fernando Henrique Cardoso, como na de Lula, os Chanceleres permaneceram no cargo. Contudo, a queda antecipada de Fernando Collor em 1992 ocasionou, como esperado, a instabilidade ministerial, que somado ao ciclo eleitoral em 1994 fez com que o Brasil tivesse três Ministros das Relações Exteriores no período, que é percebido pela literatura como um momento de paralisia em nossa política externa (PEREIRA, 2005). (^3) * Ciclos eleitorais: 1995; 1999; 2003; 2007, 2011
Gráfico 3: Mudanças Presidentes4*^ / Ministros – Equador Fonte: Elaboração dos autores Como afirma Coelho (2007), o Equador é o país mais instável da América Latina desde o retorno da democracia na região, chegando a ter oito presidentes entres os anos de 1996 e 2007. Essa grande instabilidade política e presidencial pode ser percebida no Gráfico 3, que mostra a grande variação de crises presidenciais e trocas de mandatários, bem como da grande mudança na titularidade dos ministros das Relações Exteriores do país, que só vai se estabilizar com a chegada de Rafael Correa na presidência em 2007. (^4) Ciclos eleitorais: 1997; 2003; 2007.
e no estudo das Relações Internacionais (COELHO E SANTOS; 2013; 2014; SILVA ET AL, 2015a; SILVA ET AL, 2015b; JENNE, SCHENONI; 2015). No presente trabalho recorremos à análise de conteúdo do discurso proposta por Laurence Bardin (1977, 2011). Sob essa perspectiva, a análise do conteúdo figura como “um conjunto de instrumentos de cunho metodológico em constante aperfeiçoamento, que se aplicam a discursos (conteúdos e continentes) extremamente diversificados” (BARDIN, 2011). Quando explicita seu método, o autor indica que na fase da organização da análise devemos considerar três fases: 1) pré-análise; 2) exploração do material; e 3) tratamento dos resultados, inferência e interpretação. Nesse sentido, a primeira etapa demanda a realização de quatro operações, a saber: a) a leitura flutuante (que consiste em estabelecer os documentos de coleta de dados bem como proporciona ao pesquisador conhecimento sobre os textos); b) escolha dos documentos que estejam relacionados a seleção do dados a serem analisados; c) formulação de hipóteses e objetivos por meio de afirmações provisórias a serem verificadas pelo pesquisador e por fim; d) elaboração de indicadores que darão suporte a análise dos textos. No que diz respeito à atenção ao contexto, a análise do discurso foi empreendida para apreciação dos discursos dos representantes da Bolívia, do Brasil, do Equador e da Venezuela no âmbito da abertura da Assembleia Geral da ONU (AGNU. Para tanto recorremos à base de dados elaborada por Coelho e Santos (2016). Em adição, utilizamos o software Nvivo8 para compilar e analisara informação considerando os critérios de Selcher (1978) e Amorim Neto (2011), adaptados pelos autores desse trabalho.
- Ponto de partida: quem discursa na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas? Nessa seção, como apontado acima, apresentaremos brevemente quais foram os representantes de Bolívia, Brasil, Equador e Venezuela que discursaram na AGNU entre os anos de 1990 e 2014. Podemos perceber alguns padrões nos dados apresentados, tanto no sentido da continuidade como da mudança, dependendo do país e do momento. Seguem os dados a seguir:
Figura 1: Quem discursa no Brasil? Elaboração dos autores. Fonte: http://lib-unique.un.org Podemos perceber, a partir da Figura 1, que existem dois padrões nos discursantes do Brasil. Em um primeiro momento, a partir do início do governo Collor, que o titular da chancelaria brasileira foi o responsável pelo discurso na AGNU, situação que se mantém por toda administração de Fernando Henrique Cardoso até o ano de 2001, quando o presidente retoma sua titularidade na AGNU. A partir daí podemos perceber que o presidente Lula assume o que muitos chamam de “diplomacia presidencial” (DANESE, 1999), com apenas duas exceções, nos anos de 2005 e 2010, não por coincidência anos de eleições presidenciais no Brasil. Figura 2: Quem discursa na Bolivia? Anos Presidentes Vice Chanceler Total 13 0 12 % 52 0 48 100
Elaboração dos autores. Fonte: http://lib-unique.un.org Conforme explicitado na seção anterior, a grande instabilidade política e presidencial no Equador pode ser também percebida na grande variação dos discursantes na AGNU, dificultando a percepção de um padrão de titularidade. Chama atenção também a existência de cinco diferentes cargos entre aqueles que proferiram seus discursos na ONU: 1) presidente; 2) Chanceler; 3) Vice-Presidente; 4) Chefe da Delegação e; 5) Embaixador. Finalmente, apesar de fazer parte da Onda Rosa, o presidente Rafael Correa não utilizou o púlpito da AGNU com frequência, com exceção de 2007, seu primeiro ano na presidência equatoriana. Figura 4: Quem discursa na Venezuela? Anos Presidentes Vice Chanceler Chefe del. Embaixador Total 9 1 10 2 3 25 % 36 4 40 8 12 100
Elaboração dos autores. Fonte: http://lib-unique.un.org Temos também dificuldade em perceber um padrão na escolha dos discursantes na AGNU da Venezuela. Antes da chegada de Chávez ao poder, presidentes e chanceleres se revezaram no púlpito, situação que continuou depois de 1998, ano da eleição de Chávez, que continuou a alternância de antes, adicionando o Embaixador Venezuelano junto as Nações Unidas como o terceiro ator a discursar. Tais resultados fugiram do esperado inicialmente, na medida em que era imaginado uma intensa participação do presidente Chávez como protagonista dos discursos na AGNU. Contudo, os resultados da pesquisa foram bem diferentes e não permitiram, ao menos nesse primeiro momento, identificar uma estratégia clara na escolha dos discursantes.
- As votações na ONU como mecanismo de implementação Noconjunto de trabalhos que fazem uso das votações da AGNU como variável independente cabe destacar o trabalho de Thacker (1999); Voeten (2000); Amorim Neto (2011). Amorim Neto; Malamud (2015). Dito isto, a presente pesquisa busca avaliar a implementação da política externa dos países em tela e a convergência com os Estados Unidos nas votações celebradas na Assembléia Geral da ONU entre 1990 até 2014. Para tanto, recorremos à base de dados elaborada por Erik Voeten e Adis Merdazanovic - United Nations General Assembly Voting Data. No que diz respeito à classificação das votações o trabalho destaca as proposições de Selcher (1978) as sugestões de Marin- Anos Presidentes Chanceler Embaixador Total 10 10 5 25 % 40 40 20 100
62 Tratados, Instrumentos Legais 63 Investigações e Relatórios Fonte: AMORIM NETO (2011) Cabe ressaltar que a matriz de codificação apresentada acima, na visão dos autores desse trabalho, não consegue captar todas as nuances presentes nos temas mais importantes da política externa de Brasil, Bolívia, Equador e Venezuela. Dessa maneira, para a consideração de temas de significância para a América Latina, optou-se pela adição de novas categorias nos temas “Política e Segurança”, com a inclusão no eixo “Outros” das seguintes categorias: a) Bloqueio à Cuba; b) Estabilidade / Crises Políticas; c) Contexto Internacional: (Fim da Guerra – Fria; Nova Ordem Internacional; Globalização; Crise 1998; Terrorismo; Crise 2008); d) Questões de Fronteira; e) Tráfico de Drogas; f) Integração Regional. Nesse sentido, na Tabela 3 é apresentada a matriz adicional: Tabela 3.Classificação adicional dos discursos Principal Sub-classificação Subclassificação Adicional 1 Política e Segurança 11 Desarmamento e Armas (Geral)^ 16.1^ Bloqueio à Cuba 12 Armas Nucleares 16.2 Estabilidade / Crises Políticas 13 Integridade territorial - soberania^ 16.3^ Contexto Internacional 14 Política Interna / Direitos Civis^ 16.4^ Questões de Fronteira 15 Operações de Paz^ 16.5^ Terrorismo 16 Outras - Política e Segurança^ 16.6^ Tráfico de Drogas 17 Israel – Palestina^ 16.7^ Integração Regional Fonte: AMORIM NETO (2011); COELHO E SANTOS (2015)
- Análise das Votações na ONU O Gráfico 5 traz os resultados da convergência simples entre a posição adotada pelos países analisados e os Estados Unidos em todas as matérias. Entre os achados, em primeiro lugar, percebemos que a década de 1990 – considerada aqui como o auge do neoliberalismo e das reformas política e econômicas na região (Hochstetler e Palma, 2009), – representou também o aumento progressivo da afinidade com os Estados Unidos ao longo do período analisado, no intervalo de 15% a 20% em 1990 para 35% a 42% entre 1994 e 1997. A partir de 1998, no entanto, vislumbramos a queda da afinidade com os EUA - no mesmo ano da eleição de Hugo Chávez. Alguns anos depois, com a eleição de Lula em 2002, percebemos nova queda, entre 10% e 15%, dependendo do país. Entre 2007 e 2008, ano em que todos os países analisados por esse trabalho estavam inseridos na maré rosa, a afinidade com os Estados Unidos chega a seu valor mais baixo, que varia
entre 5% na Venezuela e 10% no Brasil. Após esse momento, a afinidade volta a crescer, talvez influenciada pela eleição do presidente democrata Barack Obama nos Estados Unidos. Gráfico 5: Similaridade nas votações da ONU com o voto dos EUA 1990-2014 - Todas as matérias Elaboração dos autores
- A ideologia na Análise do Conteúdo do Discurso e nas Votações: Palestina/Israel e o Bloqueio à Cuba Podemos perceber alguns padrões gerais quando analisamos as principais características de Selcher (1978) e Amorim Neto (2011) que, contudo, não parecem ser suficientes para diagnosticar a região em toda a sua complexidade e justificam a adoção de novas categorias propostas pelos autores desse trabalho. Chamamos a atenção para dois temas que dividem os governos da Maré Rosa de seus antecessores, ao menos no plano do discurso: a menção ao conflito Israel/Palestina (presente na classificação original) e a referência ao fim do bloqueio à Cuba (novo critério proposto pelos autores do presente artigo). 0 5 10 15 20 25 30 35 1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014 EUA-BRA EUA-BOL EUA-ECU EUA-VZ
