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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO E DOCUMENTAÇÃO – FACE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
Lógica Administrativa do Estado Moçambicano
Vasco Pedro Nyakada Orientador: Profª. Drª Eda Castro Lucas de Souza
Brasília – DF 2008
Vasco Pedro Nyakada
Lógica Administrativa do Estado Moçambicano
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade de Brasília – PPGA/UnB, como requisito parcial para à obtenção do grau de Mestre em Administração. Orientador : Profª. Drª Eda Castro Lucas de Souza Brasília – DF 2008
Sumário
Dedicatória ..................................................................................................................................i Epígrafe ......................................................................................................................................ii Agradecimentos ........................................................................................................................iii Resumo ......................................................................................................................................iv Abstract ......................................................................................................................................v Lista de abreviaturas e siglas ..................................................................................................vi Lista de figuras .........................................................................................................................vi Lista de quadros .......................................................................................................................vi Lista de tabelas ........................................................................................................................vii
Introdução ..................................................................................................................................
1 – Referencial teórico .............................................................................................................. 1.1 - Conceito de Estado Moderno......................................................................................... 1.2 - Estado e administração................................................................................................. 1.2.1.- Modelos de administração pública......................................................................... 1.2.1.1.- Modelo patrimonial............................................................................................. 1.2.1.2 - Modelo burocrático.............................................................................................. 1.2.1.3 - Modelo gerencial................................................................................................. 1.3 – Reforma do Estado.......................................................................................................
2– Metodologia ........................................................................................................................ 2.1 - Natureza da pesquisa.................................................................................................. 2.2 - Coleta de dados........................................................................................................... 2.3 - Estratégia metodológica da pesquisa.......................................................................... 2.4 - Limitações..................................................................................................................
3 – Evolução histórica das instituições políticas e administrativas de Moçambique ........ 3.1 - Processo de formação e desenvolvimento do Estado moçambicano........................... 3.1.2 - Período de vigência do Sistema Colonial (1884/5 –1975)....................................... 3.1.2.1- Processo de luta anti-colonial (1964 –1974).......................................................... 3.1.2.2 - Transição do regime colonial rumo à independência política (1974 –1975).........
4 – A independência política e a trajetória do Estado moçambicano (1975 –2006) .......... 4.1 - Edificação do Estado socialista (1975 –1986).............................................................. 4.2 - Reconstrução do Estado sob signo do liberalismo (1986 – 1994)................................ 4.3 - Transição democrática e consolidação das instituições democráticas (1994 – 2001).. 4.4 - Democracia e modernização do Estado (2001 – 2006)............................................... 4.5 - Situação econômica no decurso das mudanças político-institucionais....................... 4.5.1 – Visão estratégica do PARPA (teoria do programa)................................................ 4.6 – Síntese das principais transformações do aparato estatal..........................................
5. Considerações finais e sugestões ......................................................................................
Referências .............................................................................................................................
i
Dedicatória
Aos meus pais, irmãos e sobrinho pela presença constante na minha trajetória acadêmica. A Jana pelo seu elevado interesse em conhecer e saber mais sobre Moçambique. E porque juntos idealizamos sonhos.
iii
Agradecimentos
A edificação de um empreendimento desta natureza foi possível graças ao apoio de um conjunto de indivíduos e instituições com os quais contraí uma dívida de gratidão.
No domínio institucional agradeço o apoio prestado pelo ISS e pelo ISRI.
Quero registrar os meus eternos agradecimentos aos meus pais Pedro Vasco António Nyakada e Elvira Zeferino, por terem investido na minha educação e incutido em mim o espírito de luta incansável pelo saber, traduzido pela ânsia por conhecimento.
Aos meus irmãos Lúcio, Agapito e Márcia, por terem me incentivado e confortado ao longo dos momentos de angústia e desânimo.
Os meus sinceros agradecimentos:
À professora Eda Castro Lucas de Souza, pela dedicação, orientação e abertura de novos horizontes.
Ao professor Henrique Carlos de Oliveira Castro pelas criticas, sugestões pertinentes e valiosas, sua disponibilidade e incentivo.
Ao professor Paulo Du Pin Calmon pela abertura, criticas e sugestões.
Ao professor Jamisse U. Taimo, pelas palavras de estímulo e encorajamento proferidas na véspera da minha partida à Brasília, cidade que encheu de orgulho a JK e ao povo brasileiro.
Ao professor Juvêncio Cumbane pela preocupação constante em relação ao meu desempenho acadêmico.
À Janaína Ferreira Bittencourt Pereira, pelo amor e carinho demonstrado ao longo da nossa prazerosa relação e pela “co-orientação”.
À família Bittencourt, não só vão os meus agradecimentos, mas também meu reconhecimento pelas qualidades excepcionais que demonstraram ao longo da convivência que tivemos. Devo confessar que, no Brasil, só me senti num ambiente familiar quando estive convosco.
Por fim, estendo os meus agradecimentos a todos que direta ou indiretamente contribuíram para a consecução desta pesquisa e que não foram mencionados.
iv
Resumo
A presente pesquisa aborda questões relativas ao processo de mudanças institucionais sofridas pelo Estado moçambicano ao longo das últimas três décadas. O estudo objetivou identificar a lógica administrativa desse Estado através da análise do desenvolvimento sócio-histórico das suas instituições políticas. Na abordagem desse, privilegiam-se as relações sociais e políticas estabelecidas no decurso do processo histórico. Trata-se de uma pesquisa qualitativa de natureza descritiva baseada em documentos institucionais. Durante a descrição do processo de mudança institucional, constatou-se que o aparato administrativo é configurado através da coabitação ou interconexão entre os modelos de administração pública patrimonial, burocrática e gerencial. No entanto, o ambiente institucional apresentou, na sua trajetória, um pendor burocrático em detrimento das restantes vertentes administrativas, que aparecem em segundo plano. Os valores conservadores e autocráticos convivem, de forma não anacrônica, com instituições democráticas, causando esse hibridismo político-institucional no aparato administrativo do Estado moçambicano. Palavras-chave : Estado; Reforma do Estado; modelos de administração pública; instituições; desenvolvimento institucional.
vi
Lista de abreviaturas e siglas
AGP............................................................................................................Acordo Geral de Paz BM....................................................................................................................Banco Mundial CIRESP................................................Comissão Interministerial da Reforma do Setor Público CNE............................................................................................Comissão Nacional de Eleições CRM.........................................................................Constituição da República de Moçambique CRPM.........................................................Constituição da República Popular de Moçambique EAC.....................................................................................................Estratégia Anticorrupção EGRSP................................................................Estratégia Global da Reforma do setor Público FMI..............................................................................................Fundo Monetário Internacional FRELIMO.........................................................................Frente de Libertação de Moçambique Frelimo.................................................................................... Nome do Partido criado em 1977 GD´s.........................................................................................................Grupos Dinamizadores IAF.........................................................................Inquérito Nacional de Agregados Familiares INE.............................................................................................Instituto Nacional de Estatística ONG´s...................................................................................Organizações Não Governamentais PARPA.......................................................Plano de Ação para a Redução da Pobreza Absoluta PRE...................................................................................Programa de Reabilitação Econômica PRES.................................................................. Programa de Reabilitação Econômica e Social Renamo...............................................................................Resistência Nacional Moçambicana RPM.....................................................................................República Popular de Moçambique RSP.....................................................................................................Reforma do Setor Público UTRESP............................................................Unidade Técnica da Reforma do Setor Público
Lista de figuras
Figura 1 – Dinâmica da Lógica Administrativa........................................................................ Figura 2 – Modelo da Teoria do PARPA................................................................................
Lista de quadros
Quadro 1 – Principais características do modelo patrimonial................................................... Quadro 2 – Principais características da burocracia racional-legal.......................................... Quadro 3 – Principais características do modelo gerencial...................................................... Quadro 4 – Síntese dos três principais modelos administrativos.............................................. Quadro 5 – Modelo de análise da pesquisa............................................................................... Quadro 6 – Lógica administrativa nos primórdios da independência (1975-1986).................. Quadro 7 – Lógica administrativa durante a reconfiguração estatal (1986-1994)..............89- Quadro 8 – Lógica Administrativa no período entre (1994-2001)......................................... Quadro 9 – Lógica administrativa no processo de modernização estatal (2001-2006).......... Quadro 10 – Dinâmica da lógica administrativa do Estado moçambicano (1975-2006)....... Quadro 11 – Dinâmica da lógica administrativa do Estado moçambicano (1975-2006)....... Quadro 12 – Dinâmica da lógica administrativa do Estado moçambicano (1975-2006).......
vii
Lista de tabelas
Tabela 1 – Eleições gerais em Moçambique 1994 – 2004........................................................ Tabela 2 – Eleições locais em Moçambique 1998 e 2003........................................................ Tabela 3 – Índice de valores de alguns indicadores econômicos no período de 1974 a 1993.........................................................................................................................................
o movimento reformista abraçou um conjunto significativo de países interessados em adotar mudanças nas formas de responder aos problemas sociais.
Nos Estados contemporâneos, há constantes pressões sociais com intuito de levá-los a melhorar a sua capacidade de resposta às crescentes demandas dos cidadãos, sobretudo em sociedades onde o exercício da cidadania está garantido pelo sistema democrático, permitindo que esses atores sociais façam exigências aos governantes. É nesse âmbito que surgem, atualmente, um conjunto de políticas que conduzem o processo de modernização do Estado, preconizando a flexibilidade das instituições, a transparência e a melhoria constante da prestação de serviços públicos.
Ademais, “o Estado contemporâneo é formado por um mosaico de instituições com objetivos, capacidade técnica, valores, paradigmas, formatos institucionais e graus de interlocução e interação bastante dispares em relação aos diversos atores sociais” (AZEVEDO, 2006, p. 139). É por esse motivo que essas instituições precisam adaptar-se às transformações socioeconômicas, através da melhoria na burocracia para poderem alcançar os fins superiores do Estado.
Conforme sugere Souza (2003), num contexto democrático, a manutenção do Estado como regulador e provedor de serviços (sobretudo os de âmbito social), implica transformações em nível do aparato administrativo, levando o Estado a assumir a função de prestador de serviços públicos, inerentes aos direitos essenciais da sociedade, assim como multiplicar os já existentes, mantendo e melhorando a qualidade na Administração Pública. Por conseguinte, “a reformulação e a modernização da administração pública, no sentido de racionalizar as ações e aumentar a eficiência e a eficácia das suas instituições, respondendo com agilidade e competência às demandas do governo e da sociedade, fazem-se cada vez mais necessárias (SOUZA, 2003, p.206). De acordo com o argumento apresentado por Abrúcio (2003), a administração, a nível mundial, encontra-se num contexto “revolucionário”, uma vez que algumas práticas tradicionais estão sendo abandonadas por não resolverem problemas, apenas contribuem para que os mesmos se incrementem cada vez mais.
Nessa perspectiva, a reestruturação administrativa implica a necessidade de se repensar e redesenhar os processos de prestação de serviços públicos. Por isso, nota-se uma crescente preocupação em reinventar a administração, promover ações que garantam sua eficiência e eficácia, assim como eliminar as patologias e disfunções da burocracia que emperram o funcionamento da máquina administrativa, dificultando as tentativas de responder às exigências fundamentais das sociedades modernas, caracterizadas pela observância, no seio
delas, de uma complexidade crescente de problemas. Pressupõe-se que responder às principais demandas sociais implica um cometimento com a forma como se estrutura o aparelho do Estado, pois, esta sociedade política deveria ter capacidade de materializar os propósitos da sua existência, desempenhando positivamente o seu papel na sociedade como um todo. Aliás, a modificação das formas administrativas e seu redimensionamento constituem uma das condições primordiais para a viabilização das estratégias de reforma administrativa que são parte integrante da reforma do Estado (SOUZA, 2003).
Na senda do que acontece (u) em muitos países do Leste Europeu, da América Latina, da Ásia e da África, Moçambique tem vindo a sofrer profundas alterações na maneira de gerir as relações entre o Estado e a sociedade. Segundo Egeu (1992) e Fry (2001), ao longo dos últimos cinqüenta anos, registraram-se, nesse país, rápidas e dramáticas mudanças políticas e econômicas, com maior incidência para o período pós-independência, no qual têm sido dados passos excessivamente rápidos em vários domínios sociais. O principal desafio das mudanças consiste em modificar a forma de governo e, concomitantemente, a estrutura que influencia o funcionamento do aparato estatal. É interessante observar que, o Estado burocrático moçambicano foi concebido numa altura em que o mundo conhecia constantes mudanças, cuja repercussão incidia, também, sobre esse novo agrupamento político, daí que pode ter adotado no processo de sua formação uma espécie de mimetismo institucional.
No processo de evolução do Estado moçambicano, As filosofias, objetivos, estratégias, políticas e programas de desenvolvimento foram-se modificando em resposta as crises conjunturais e estruturais, pressão e oposição internas, alterações no ambiente internacional, nos modelos e modos de pensamento econômico e pressões de doadores em direções opostas (CASTEL-BRANCO, 1995, p.581). Assim, as instituições que surgem como produto de interação e adaptação. Este processo tem revelado que, os elementos institucionais e ambientais sempre tiveram um papel preponderante nas etapas centrais do desenvolvimento institucional.
Gradualmente, o Estado foi sentindo necessidade de exercer maior desempenho nas áreas da vida econômica e social, modificando seu aparato para obter maior flexibilidade institucional. Para o efeito, sempre procurou adotar procedimentos políticos e administrativos considerados adequados para cumprir com sua missão.
Diante do exposto acima, considera-se pertinente à formulação de questões como: Qual a lógica político-administrativa que o Estado moçambicano seguiu durante o seu percurso histórico? Qual a relação dessa lógica política com o processo administrativo? Como se deu a transformação do Estado em função da sua lógica política?
A maioria da literatura sobre a transição moçambicana tende a examinar os processos econômicos (ajuste estrutural, introdução da economia de mercado) e os processos políticos (acordo de paz, democratização) separadamente ou, quando muito, como transições paralelas. No entanto, sob o ponto de vista mais amplo da re-configuração do Estado, fica claro que ambas as transições – cada uma com seus altos e baixos e seus determinantes internos e externos – condicionaram-se mutuamente, num processo dinâmico de interação sujeito a múltiplas e cambiantes lógicas, conforme a ação dos diversos atores ou forças sociais provocavam ou reagiam às mudanças. Esta pesquisa divide-se em quatro capítulos. No primeiro, é feita a apresentação geral de aspectos subjacentes ao tema pesquisado; procura-se mostrar as razões para a reestruturação do aparato estatal, sua pertinência, seu processo histórico e os modelos de administração pública predominantes nas diferentes sociedades. Ou seja, são focados os aspetos teóricos que serviram para fundamentar a própria pesquisa. Nesta parte, foi conferida primazia a componentes teóricas que tratam de questões relativas à reforma do Estado. No segundo capítulo estão contidos os procedimentos metodológicos que serviram de base para a efetivação desse estudo, é dedicado à descrição do percurso metodológico da pesquisa. No terceiro capítulo procura-se descrever o processo de formação do Estado moçambicano iniciado com a implantação do Sistema colonial após a Conferência de Berlim. No quarto, são descritas e analisadas as principais transformações pelas quais o aparelho do Estado moçambicano atravessou no âmbito político, administrativo e econômico, destacando a influência do ambiente institucional dentro do período pós-independência. Por último, são apresentadas ilações suscetíveis de serem tiradas a partir dos dados reunidos durante a pesquisa.
CAPÍTULO I
Referencial Teórico
Este capítulo busca apresentar reflexões teóricas que discutem aspetos inerentes à instituição denominada Estado. As diferentes contribuições descrevem, resumidamente, o processo de sua evolução histórica, destacando os elementos conjunturais que determinaram a configuração do aparato estatal, desde o seu surgimento, até ao novo cenário institucional. São apontadas alternativas de análise do Estado, através de algumas reflexões importantes, vinculadas à problemática das reformas estatais que têm ocorrido, com maior ou menor intensidade, em quase todas as sociedades. Atualmente, essas mudanças são comuns, pois a sociedade política precisa adaptar-se para desempenhar a sua função com eficácia e eficiência, respondendo positivamente aos desafios propiciados pelas condições das sociedades contemporâneas.
O arcabouço teórico, que se segue, contribuirá para desvendar a lógica administrativa no quadro das transformações das instituições estatais abordadas, através das diferentes linhas teórico-interpretativas. Enfim, os pressupostos teóricos, que são apresentados a seguir, resultam de reflexões que ajudam a compreender as mudanças em nível das instituições estatais, como será observado em diante.
1. 1 – Conceito de Estado Moderno
O Estado emergiu, historicamente, em virtude da natureza social do homem e da necessidade de um mecanismo, consensual, para garantir a satisfação das necessidades coletivas, assim como para regular a interação entre os indivíduos no contexto social. Nesta ordem de idéias, o Estado é uma unidade política responsável ou encarregue de organizar as relações sociais (POULANZAS, 2000). Trata-se, neste caso, de uma instância social que possui um potencial transformador em relação à sociedade, uma vez que ao articular as necessidades dos diferentes atores sociais, ele cria um efeito multiplicador ao longo do processo de interação (TEIXEIRA e SANTANA, 1994).
Essa instituição tornou-se tão complexa, contribuindo para que a sua definição apresente uma multiplicidade de acepções. Os teóricos que refletem sobre o Estado assumem posições divergentes no que concerne à maneira como deve ser concebido e administrado, para atingir altos níveis de desempenho.
articulação entre a população e o poder político, dentro de uma superfície territorial previamente delimitada. A presença de tais elementos constituintes está implícita na definição apresentada por Azambuja (1989, p. 23), segundo a qual.
o Estado é uma sociedade, pois se constitui de um grupo de indivíduos unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum e se denomina sociedade política, porque, tendo sua organização determinada por normas de Direito positivo, é hierarquizada na forma de governantes e governados e tem uma finalidade própria, o bem público. No entanto, Weber (2004) adverte que, do ponto de vista sociológico, não se pode definir o Estado em função dos seus fins, mas pelo uso da coação física. De forma semelhante aos agrupamentos políticos que historicamente o precederam, o Estado consiste em uma relação de dominação do homem sobre o homem, fundada no instrumento da violência legítima (ou considerada legítima). Este autor considera o Estado como a instituição social responsável pelo monopólio desse tipo de violência, baseada no uso da força impregnada no aparato político-administrativo. É por esse motivo que,
a uma associação de dominação denominamos de associação política, quando e na medida em que sua subsistência e a vigência de suas ordens, dentro de um determinado território geográfico, estejam garantidos de modo contínuo mediante ameaça e a aplicação de coação física por parte do quadro administrativo (WEBER, 1994, p. 34). Na abordagem dos clássicos do marxismo, o Estado é sinônimo de aparelho do Estado. É concebido como sendo um aparelho repressivo, uma “máquina” de repressão que permite as classes dominantes assegurar a sua dominação sobre as classes mais baixas, para submetê-las ao processo de extorsão da mais valia. Na visão de Marx, a superestrutura jurídica e política que incorpora o Estado se estabelecem sobre a estrutura econômica e social. Assim, o poder estatal encontra-se acima da luta entre as classes, é um instrumento por meio do qual a classe dominante assegura certos privilégios, principalmente os que emanam do âmbito econômico. No entanto, com o avanço da teoria de Estado, salientam-se a necessidade de se estabelecer a distinção entre poder de Estado, aparelho do Estado e os aparelhos ideológicos do Estado: o governo, a administração, a polícia, etc. (ALTHUSSER, 2003).
Portanto, as modificações que o aparato estatal tem apresentado revelam que, o Estado é uma estrutura política que varia no decurso do processo histórico, daí que sempre se buscou entendê-lo. Essa atenção que recai sobre o Estado pode estar associada ao fato deste ter exercido, progressivamente, influência sobre a vida econômica e social. E com a sua evolução, ganhou uma amplitude cada vez maior, tornando-se um sistema complexo devido à necessidade de se rever critérios e processos de seu funcionamento.
Segundo Menezes (2002, p.3), desde há muito tempo, existiram pensadores eminentes, especialmente os gregos, que refletiram através de questionamentos científicos feitos sobre a sociedade política (Estado), “legando à humanidade ensinamentos valiosos em extensão e profundidade, de tal jeito que mesmo agora fornecem fundamentos indispensáveis à formulação de princípios e de conclusões quanto aos complexos problemas atuais.”.
Na idade média, marcada pela supremacia da igreja católica, o trabalho intelectual era feito pelos doutores católicos e, na idade moderna as reflexões eram feitas sobre o Estado na senda de orientações ignoradas e até revolucionárias. Na idade contemporânea, onde aparecem as Constituições escritas, um número significativo de estudiosos passou a examinar o Estado, imprimindo-lhe uma verdadeira renovação, abrindo outras perspectivas para os interessados em geral (MENEZES, 2002).
Ainda na dimensão analítica do Estado, a história das instituições e a história das doutrinas políticas representam as duas fontes principais para o estudo deste aparato social, cuja peculiaridade é ser um sistema institucional complexo (BOBBIO, 1995). O Estado tornou-se, a partir de 1960, um campo de investigação e de discussão importante entre os marxistas. A maioria dos estudos, recentes, sobre o Estado preocupa-se com a exploração e explicação da sua “autonomia relativa” e das complexidades que envolvem suas relações com a sociedade (BOTTOMORE, 1997). O desenvolvimento do pensamento científico e filosófico é acompanhado pelo interesse em relação ao Estado, no que tange à sua organização, ao estudo da sua origem, sua estrutura e funcionamento de seus órgãos. Mais do que em seu desenvolvimento histórico, o Estado é estudado em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constitutivos, mecanismos, órgãos etc., como sistema complexo considerado em si mesmo e nas relações com os demais sistemas contíguos (AZAMBUJA, 1986; BOBBIO, 1995).
O Estado engloba um sistema de órgãos ou estruturas que decidem, executam e controlam com autoridade todos os assuntos públicos, sendo, por isso indispensáveis para a sociedade. Tais órgãos têm merecido atenção particular por parte de vários pesquisadores, provenientes da Ciência Política, Direito, Administração Pública, Relações Internacionais, dentre outras áreas do saber.
A disposição desses órgãos é que dá certo formato ao Estado. Assim, consideram-se formas de Estado ao conjunto de estruturas, concernentes à organização das competências especiais, nas quais o poder do Estado se reparte, assim como a unitariedade ou pluralidade que se encontra nele. Portanto, faz-se alusão às formas do Estado para designar os diversos sistemas políticos que fundamentam o tipo de organização e funcionamento das sociedades
