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DIREITO TRIBUTÁRIO I
DOCENTE: MARA XAVIER DE ALMEIDA
UD I - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
.1 Aspectos Históricos do Fenômeno da Tributação
a. Antecedentes Históricos
b. Espanha à em 1188, as cortes de Leão estabeleceram o princípio de que os impostos deveriam ser votados pelos delegados representantes do povo, de forma que se desse um maior respaldo aquela atividade.
c. Portugal à em 1413, as corte de Lamengo foram convocadas para se obter os impostos necessários.
d. Na França à desde o início do Sec. XVI, representantes da nobreza, do clero e do povo reuniam-se em Etats Généraux e nos “Estados Provinciais” para discutir a obtenção de tributos.
e. Na Inglaterra à “João sem Terra” em sua luta contra os barões da nobreza culminou com o advento da Carta Magna de 1215, na qual ficou consignado que nenhum tributo poderia ser cobrado sem o consentimento do conselho do reino.
f. Revolução Francesa, Independência das 13 Colônias Americanas e Inconfidência Mineira.
g. O Estado como Disciplinador das Relações Sociais
Ao longo do desenvolvimento da espécie humana o homem foi passando por diversos estágios de sociabilidade, mas sempre procurando viver em grupo, mesmo quando ainda não havia uma disciplina que regulasse as atividades desses grupos.
Com o desenvolvimento das sociedades sentiu-se a necessidade de haver um organismo maior que regulasse as relações de tais grupos, traçando normas que permitissem a convivência pacífica e harmoniosa, mesmo em situações de conflito (os principais fatores causadores de conflitos na humanidade são: o poder (política), a economia e a religião.
Nas sociedades feudais, os vassalos, que habitavam os feudos eram protegidos pelos senhores feudais, e, em troca desta proteção política, trabalhavam e pagavam tributos aos seus senhores. Posteriormente, com o desenvolvimento das sociedades, houve a necessidade do Estado, como ente maior, regular as atividades sociais. h. A CF é a Lei Maior que Regula a Vida em Sociedade. O Estado tem o poder soberano, que normalmente está associado a um ordenamento jurídico, de impor a sociedade a sua vontade. Isto, porém, não significa que ele tenha um poder ilimitado, pois, no plano interno existe um ordenamento jurídico que delimita tal poder. A Constituição é a lei maior que irá tratar das normas gerais de limitação desses poderes , bem como da garantia e proteção dos direitos individuais e coletivos dos cidadãos. A principal finalidade do Estado é garantir o desenvolvimento nacional, com vistas a realização do bem comum de seus cidadãos, conforme dispõe o art. 3º da CF/88:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
i. Soberania do Estado X Liberdades Individuais. A soberania do Estado deve ser exercida, tanto externa, como internamente, ao mesmo tempo em que devem ser respeitadas as liberdades individuais. No plano interno o Estado precisa achar um ponto de equilíbrio entre o livre exercício de sua soberania e os direitos e garantias individuais de seus cidadãos.
j. Estados Unitários X Estados Federados. Estados Unitários são aqueles que não possuem uma divisão administrativa. Estados Federados possuem descentralização administrativa. O federalismo fiscal é a repartição das receitas tributárias decorrentes do próprio pacto federativo, entre os diversos entes da federação, uma vez que o Brasil é uma república federativa. De acordo com a CF/88 existem competências tributárias específicas para cada um dos entes.
Nos dias de hoje, o Estado moderno substituiu tais processos pelo regime de despesa pública , que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e serviços necessários à realização do bem comum.
Dessa situação decorre a necessidade do Estado desenvolver uma atividade financeira com vistas a obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu.
Assim, para captar os recursos financeiros necessários ao cumprimentos das ações públicas que objetivam o bem estar social o Estado poderá:
- Explorar o seu patrimônio próprio
Por intermédio da exploração econômica dos seus bens públicos que estão previstos na própria CF/88.
- Intervir no setor privado da economia em defesa da coletividade, por intermédio de seu poder normativo
Elaborando normas de combate ao abuso do poder econômico da iniciativa privada, visando proteger o consumidor variação de tributos; elaboração de normas tributária com caráter extrafiscal.
A própria EC nº 42/2003 acrescentou o art. 146-A, inserindo na competência da lei complementar a faculdade de estabelecer critérios especiais de tributação para prevenir desequilíbrios da concorrência.
Pode ainda o poder público promover financiamentos a cargo do BNDES, Banco do Brasil o u CEF, fomentando, diretamente, a exploração da atividade econômica; ou
- Por intermédio da instituição de novos tributos
Para que os tributos possam ser instituídos se faz necessário que o ente tributante possua competência para tal, instituindo-o mediante lei.
l. A tributação como principal instrumento de captação de recursos públicos e como garantia de uma economia livre.
A instituição de tributos favorece uma economia livre , de mercado, na medida em que retira da responsabilidade do Estado o papel de exercer determinados papéis que podem ser assumidos pelo setor privado.
O Estado deixa de exercer atividade econômica como forma de captação de recursos e pode se concentrar na arrecadação de tributos. A sociedade será mais livre a medida em
que haja mais liberdade econômica no setor privado (art. 3º CF - sociedade livre; art. 170
- livre iniciativa; art. 173 - exploração de atividade econômica pelo Estado). A tributação é uma forma de captação de recursos que proporciona uma livre economia pois o estado deixa de desenvolver determinadas atividades captando apenas os recursos através dos tributos. Por outro lado, uma carga tributária excessiva freia o crescimento do livre empresário.
.2 O Sistema Jurídico-Tributário Brasileiro
Os sistemas tributários podem ser rígidos ou flexíveis, dependendo da distribuição dos tributos ser exaustiva ou não. O sistema tributário brasileiro é RÍGIDO , porque a CF relaciona todos os impostos e contribuições que os entes políticos podem instituir, segundo a competência estabelecida. Ele também é UNO , por estar inserido dentro de um único sistema jurídico e COMPLEXO , pela infinidade de princípios, regras e normas que necessitam ser interpretadas e aplicadas nos casos concretos. Estrutura do Sistema Jurídico-Tributário Brasileiro
Obs: Diferença de Lei Ordinária para Lei Complementar:
No período CLÁSSICO a atividade financeira do Estado visava somente a obtenção de recursos para custear as despesas públicas. O tributo tinha finalidade fiscal , pois não se intervinha nos domínios econômico e social.
b. PERÍODO MODERNO
Este período começou a ser delineado a partir do final do século XIX com a ampliação das funções estatais decorrente de quatro fatores:
as fortes oscilações econômicas dos países que passavam rapidamente de grande euforia econômica e financeira para depressão;
grandes crises econômico-financeiras provocadas pelo crescente desemprego dos períodos de depressão econômica, gerando tensões sociais;
as grandes descobertas científicas e o efeito de suas aplicações; e
os efeitos decorrentes da Revolução Industrial e o agravamento das condições materiais dos trabalhadores.
A Revolução Industrial além de modificar as condições de trabalho altera também o Direito do Trabalho, pois a partir desse marco histórico verifica-se a necessidade do Estado intervir nas relações trabalhistas, deixando, assim, de ser essencialmente liberal e tornando-se mais intervencionista, sobretudo através da instituição de tributos com finalidade extrafiscal (ou seja, ao mesmo tempo que um tributo visava a obtenção de um recurso ele influenciava diretamente a economia) e através da personalização do imposto dando a cada produto um valor específico.
c. Finalidade da Atividade Financeira do Estado
O caráter intervencionista do Estado traduz-se na instituição de tributos com finalidade extrafiscal , além da nova visão de personalização do imposto , levando-se em conta a capacidade contributiva dos cidadãos. Diversos tributos são instituídos com finalidade extrafiscal : .a impostos de importação (II) e de exportação (IE), que são empregados como instrumentos da política cambial e do comércio exterior (arts. 21 e 26 do CTN); .b imposto sobre operações financeiras (IOF), utilizado como meio de política monetária (art. 65 do CTN);
.c contribuições parafiscais interventivas - CIDE (art. 149 da CF); d. imposto territorial rural (ITR), visa desestimular as terras improdutivas; e. imposto predial e territorial urbano (IPTU), progressivo no tempo de acordo como art. 182, § 4º da CF); e f. imposto sobre produto industrializado (IPI), de forma secundária, pois poderá ser instituído em função da essencialidade do produto (art. 153, § 3º da CF). O Estado desenvolve atividades políticas, econômicas, sociais, administrativas, financeiras , educacionais e policiais, entre outras, cuja finalidade é regular a vida dos seus cidadãos em sociedade, de forma a se alcançar o bem comum. A atividade financeira do Estado está vinculada a satisfação de três necessidades básicas : prestação de serviços públicos ; exercício do poder de polícia ; e interven- ção no domínio econômico. Os serviços públicos estão previstos no art. 20 da CF.
Serviços Públicos É uma prestação de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob regime de direito público (Celso Antônio Bandeira de Mello). A CF refere-se aos serviços públicos em vários dispositivos (art. 21, X a XIII, XV, XXII e XXIII). O art. 175 da CF prescreve que cabe ao poder público a prestação de serviços público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. Os tributos instituídos pelos Estados são compulsórios, ou seja, obrigatórios, pois não podemos escolher qual o tributo que iremos pagar.
Poder de Polícia O art. 78 do CTN dispõe sobre o poder de polícia, como sendo a “atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato , em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização de Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Consequências : sujeição a penalidades em caso de inadimplemento e quantificação do tributo.
Finalidade do Direito Tributário à promover o equilíbrio nas relações entre o Estado e o cidadão, tendo em vista o pagamento e o recebimento de tributo. O Direito Tributário restringe o poder do Estado de exigir tributos e regula os deveres e direitos dos contribuintes.
O poder de tributar é a aptidão de impor a vontade do Estado aos cidadãos, por intermédio da soberania nacional. A competência tributária relaciona-se ao sistema normativo, sendo atribuída pela Constituição. A atividade financeira visa o interesse público e bem estar social.
O Direito Tributário rege as relações jurídicas entre os particulares e o Estado, decorrentes da sua atividade financeira no que se refere a obtenção de receitas ( TRIBUTOS ). Assim, de acordo com o art. 3º do CTN: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda, ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
II - O Direito Financeiro e as Receitas e Despesas Públicas DO ESTADO
1. CONCEITO E OBJETOS DO DIREITO FINANCEIRO
Direito Financeiro é o ramo do direito público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes da atividade financeira que o Estado estabelece com o particular. Tal atividade se desdobra em receita , despesa , orçamento e crédito público. Alguns autores consideram o Direito Financeiro como mera divisão do Direito Administrativo, entretanto a grande maioria reconhece-o como ramo autônomo do Direito. A autonomia didática , ou seja, o estudo em separado de determinada matéria jurídica, por razões meramente didáticas, por si só, não basta para a caracterização de sua autonomia. De igual modo, a doutrina , representada por obras especializadas e a jurisprudência específica, de forma isolada, não são suficientes para a determinação da autonomia de um determinado ramo do Direito. O que, ponderadamente, caracteriza o Direito Financeiro como ramo autônomo do Direito é a existência de certos princípios jurídicos que lhes são próprios , que não podem ser aplicados a outros ramos do Direito. A CF consagrou o Direito Financeiro como ramo autônomo em seu art. 24 , ao determinar a competência concorrente entre a União, os Estados e o DF. Apesar disto o município também poderá legislar sobre matéria financeira e tributária , de acordo como prescrito no inciso III do art. 30 da CF , como já foi demonstrado na aula anterior. A despeito da competência concorrente, prevista no art. 24 da CF, a União não pode, a pretexto de editar normas gerais, adentrar em detalhes que interfiram no campo da competência dos outros entes da federação.
2. DESPESAS PÚBLICAS: conceito e necessidades Durante o período clássico o Estado realizava o mínimo possível de despesas públicas porque restringia as suas atividades somente ao desempenho das denominadas atividades essenciais, deixando a maior parte das atividades para o particular. Hoje, as despesas públicas aumentaram com o desenvolvimento de atividades econômicas pelo Estado moderno , como por exemplo o combate ao desemprego, pois o Estado atua como órgão de redistribuição da riqueza, concorrendo com a iniciativa privada. Três são os elementos que compõe a natureza jurídica das despesas públicas :
- Natureza Econômica , traduzido por um gasto para os cofres públicos e em consumo para os beneficiados.
Não se deve confundir a abertura de um crédito de natureza extraordinária para fazer face a tais despesas com um crédito adicional suplementar.
- Despesas Especiais tem por finalidade permitir o atendimento de necessidades públicas novas , surgidas no decorrer do exercício financeiro, que não apresentem características de urgência e imprevisibilidade.
b. Outros autores classificam as despesas, quanto à sua função , em produtivas , reprodutivas e improdutivas.
- As Despesas Produtivas limitam-se a criar utilidades por meio da atuação estatal (atividades policial e jurisdicional).
- As Despesas Reprodutivas são as que representam aumento de capacidade produtora do país (construção de escolas, estradas e hospitais).
- As Despesas Improdutivas seriam despesas inúteis que nem acrescem o patrimônio estatal e nem fornece utilidade alguma.
c. Outra classificação é a que leva em conta a competência constitucional de cada entidade política, classificando-se em:
- Despesas Federais são aquelas necessárias para a realização dos fins e dos serviços públicos, que competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CF.
- Despesas Estaduais são aquelas relacionadas com as atribuições conferidas aos Estados-membros, na forma que prescreve o § 1° do art. 25 da CF.
- Despesas Municipais são aquelas relacionadas com o exercício da competência municipal, prevista no art. 30 da CF.
d. Existe ainda a classificação econômica que considera:
- Despesa Real ou de Serviço é aquela efetivamente realizada pelo Estado em razão de seus gastos com a compra de produtos e serviços e decorrente da folha de pagamento do seu funcionalismo.
- Despesa Transferência é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta, limitando-se a criar rendimentos para certos indivíduos sem que haja qualquer contraprestação por parte destes, como no caso do pagamento de juros da dívida pública e das pensões. e. O critério legal de classificação das despesas públicas é definido pela Lei 4.320/ classificando em despesas correntes e despesas de capital. 1) DESPESAS CORENTES são as que não enriquecem o patrimônio público e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado.
Abrangem as despesas de custeio e as transferências correntes. Despesas de Custeio são realizadas objetivando assegurar o funcionamento dos serviços públicos , inclusive as destinadas a atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Transferências Correntes criam rendimentos para os indivíduos, sem qualquer contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. 2) DESPESAS DE CAPITAL determinam uma modificação do patrimônio público através de seu crescimento , sendo economicamente produtivas e abrangem: a) Investimentos são dotações para o planejamento e a execução de obras; b) Inversões financeiras são dotações para aquisição de imóveis, aquisições de títulos de capital de empresas e constituição ou aumento de capital de empresas que visem objetivos comerciais ou financeiros; e c) Transferências de capital são correlatas às dotações para investimento ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações para amortização da dívida pública). CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS
4. EXECUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS
Receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres do estado , integrando o seu patrimônio, sem qualquer tipo de reservas ou de condições, para atendimento de suas finalidades. Para auferir o dinheiro necessário às despesas públicas os governos sempre se valeram de uma das seguintes situações: a) extorsões ou doações provenientes de outros povos; b) recolhimento de rendas produzidas pelos bens e empresas estatais ; c) exigência coercitiva do pagamento de tributos ou penalidades ; d) empréstimos compulsórios ; e e) produção de dinheiro. De acordo com a escola financista e segundo o critério de regularidade ou periodicidade as receitas públicas são classificadas em receitas públicas ordinárias e receitas públicas extraordinárias. Receitas Públicas Ordinárias são aquelas que se originam de uma fonte ordinária de riquezas, sendo periódicas e previsíveis, por comporem permanentemente o orçamento do Estado, os TRIBUTOS são o maior exemplo dessa espécie de receita. Receitas Públicas Extraordinárias são aquelas eventuais e imprevisíveis que não integram permanentemente o orçamento do Estado, tais como: doações, indenizações, heranças vacante e tributos extraordinários ( impostos decorrentes de guerra e empréstimos compulsórios criados para atender despesas extraordinárias, por motivo de calamidade pública ou de iminência de guerra externa). De acordo com a escola alemã e quanto à sua origem as receitas públicas são classificadas em receitas originárias e receitas derivadas. Receitas Originárias são aquelas decorrentes da exploração , pelo Estado, da atividade econômica , resultante de sua atuação sob o regime do direito privado. Classificam-se em receitas patrimoniais e receitas industriais, comerciais e de serviço. Receitas Derivadas são aquelas que decorrem do constrangimento legal para sua arrecadação ( tributos , penas pecuniárias, confiscos e reparações de guerra). A classificação legal , decorrente da Lei 4.320/64, classifica as receitas públicas em receitas correntes e receitas de capital. As receitas correntes são aquelas decorrentes do poder de tributar do Estado , da exploração de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio, indústria, agropecuária e serviços). As receitas de capital compreendem as provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; de conversão em espécie de bens e
direitos ; de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender a despesas de capital e do superávit do orçamento corrente.
COMPLEMENTE SEUS ESTUDOS COM A LEITURA DA DOUTRINA RECOMENDADA NO PLANO DE ENSINO!
