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Introdução Esta pesquisa busca contextualizar o panorama das reformas administrativas moçambicanas e brasileiras, uma comparação das duas AP’s e discutir sobre as barreiras que limitaram esse processo. A história administrativa ao nível do mundo com enfoque especial para Moçambique e Brasil é marcada por diversos extremidades reformistas no decurso do tempo objectivando a melhoria do processo da gestão pública. É de grande importância a compreensão das reformas administrativas para entender a realidade de evolução do pensamento administrativo dos Estados. As reformas da AP contribuíram para a melhoria da capacidade de decisão política e para a descentralização do Estado, com a implementação da coordenação horizontal e modernização do potencial humano de gestão. É bastante complexo, ter uma sociedade democrática, responsável, ágil, legal e com a administração pública estável se não houver mudanças nas instituições políticas e na cultura do sector público. Destaca-se que as tendências recentes da AP é buscar por alternativas que sejam eficientes; viabilizem a participação popular; constituem redes visando atingir maior sinergia entre Estado e sociedade. Do ponto de vista dos objectivos, a pesquisa visa de forma geral reflectir comparativamente em torno da APM e APB. E especificamente, descrever os modelos e as reformas da APM e APB; apresentar uma abordagem comparativa da APM vs APB.
- Conceptualização A Administração Pública é o conjunto de decisões e operações mediante as quais o Estado e outras entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais traçadas pela política e directamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das actividades privadas assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequado, conforme alude (Caetano, 2010:5). Para o autor, Administração Pública é, por conseguinte uma actividade desenvolvida não só pelo Estado, como por outras entidades públicas que dele são juridicamente distintas, e até, nos casos previstos na lei, por entidades particulares_._ A administração pública comparada segundo Matias-Pereira (2008:64), é o domínio do saber que compara padrões de administração pública entre diferentes Estados-nação. Nesse sentido, busca estudar as semelhanças e diferenças entre várias unidades de análise, nos níveis da organização, da gestão e da política, com o propósito de se criar uma base de conhecimento institucionalizado que possa auxiliar a tomada de decisão (Guess, 1998:535). - Modelos de Administração Pública Moçambicana A abordagem histórica da APM é fundamentada tendo em conta aos diferentes modelos que gradativamente foram melhorando as práticas administrativas. Modelo de governação corresponde ao modo pelo qual as actividades da AP são organizadas. E, a evolução recente da organização das actividades da AP, mostra no entanto que tem havido a preocupação em adoptar modelos alternativos de organização das actividades e de prestação de serviços públicos. Repartindo-se esses modelos em três: - Modelo de Administração Pública Patrimonialista O modelo de administração patrimonialista que, impregnado com a ideia do poder absoluto do rei o qual apaga a existência do súbito, marca uma época de submissão e de uma sobrevivência básica. Denomina-se patrimonialismo quando a distinção, entre o que é público e o que é privado, não é feita de forma precisa em um sistema de gestão ou governo. Neste sistema o Estado passa a ser património de um governante. Característica comum em governos absolutistas, marcante no império brasileiro. O monarca gastava as rendas pessoais e as rendas obtidas pelo governo de forma indistinta, ora para assuntos que interessassem apenas a seu uso pessoal (compra de roupas, por exemplo), ora para assuntos de governo (como a construção de uma estrada). Como o termo (patrimonialista) sugere, o Estado acaba se tornando um património de seu governante.
Este modelo de governação refere-se ao modo pelo qual estão organizados os municípios e a forma como as suas actividades orientam-se por princípios que estão subjacentes à maioria das organizações públicas e que assentam no modelo burocrático de organização. As actividades são integradas na organização de acordo com uma hierarquia de autoridade formal e de acordo com um sistema impessoal de regras. Na concepção tradicional de organização burocrática a coordenação hierárquica caracteriza-se pela definição de áreas de actuação, relações do tipo superior - subordinado, o controlo dos processos e a centralização. Subjacente a este modelo está a ideia de poder e autoridade, cuja amplitude varia e distribui-se ao longo da cadeia hierárquica ( ibidem ). Em Moçambique, a administração burocrática foi plantada após o escangalhamento do aparelho administrativo colonial e a formação do Estado moçambicano em 1975. A partir deste ano, o Estado passou a publicar dispositivos legais do funcionamento da administração pública, estabelecimento das garantias dos cidadãos, entre outros. Nesta senda, percebe-se que o modelo burocrático é um modelo de governação que possibilita o estabelecimento de uma serie de regras e normas para regular as instituições públicas, porem possui enumeras disfunções que dificultam o funcionamento das mesmas instituições.
- Modelo da Nova Gestão Pública (Administração Gerencial) A administração gerencial, que corresponde ao modelo actual, introduzida em Moçambique pela Estratégia Global da Reforma do Sector Publico (2001-2011), como resposta às ineficiências das instituições públicas na prestação dos serviços públicos, na baixa qualidade dos mesmos e na insatisfação do cidadão. Essa reforma introduziu no sector público novas práticas de gestão no sector público pois de acordo com Simione (2012:24), a implementação dessa reforma tem como finalidade responder os desafios da necessidade de modernização administrativa e a criação de processos actuais de gestão. Esse modelo surge como uma solução para os problemas gerados pelos desgastes do anterior. Nos anos 80, após a crise do endividamento internacional, torna-se visível a questão do ajuste estrutural. Já nos anos 90, a ênfase é transferida para a reforma do Estado, em especial a administrativa (Mansoldo, 2009). A forma de governação tem variado de época para época, consoante o tipo de Estado. O que deve estar associado às mudanças que se tem acerca do próprio Estado, na sua forma mais ou menos intervencionista. Depois de se constatar o desgaste do modelo burocrático Weberiano, no século XX foram
levados acabo estudo para identificar novas formas de administração para substitui-lo. As soluções da crise de governabilidade resultantes da burocracia e aos desafios criados pela globalização, deixaram de se concentrar na esfera económica e estenderam-se ao modelo político e administrativo (Nyakada, 2008). Este modelo permite a criação de agentes e processos burocráticos que desenvolvem a sua aceitação com o propósito de aumentar o seu bem-estar. A emergência deste tipo de modelo foi impulsionada por aspectos de carácter económico, político, financeiro, ideológico e igualmente o esgotamento das soluções protagonizadas pelo modelo burocrático. A nova gestão pública permite a inserção de novos actores nas actividades que tem em vista o benefício da sociedade como um todo. Como resultado das alterações trazidas por este modelo de administração foram implementadas reformas que culminaram com a modernização dos governos locais. Contudo, a administração pública moçambicana é caracterizada pela existência de todas marcas dos modelos anteriores visto que com introdução de um modelo não se rompe completamente o modelo anterior. A revisão da Constituição levada a cabo e que terminou com a sua aprovação em 30 de Novembro de 1990 trouxe muitas modificações com implicações na Administração Pública entre as quais a introdução do multipartidarismo e a recente revisão pontual para incorporar a existência das autarquias locais. Naquela época a administração pública foi caracterizada de alguma forma pelo surgimento de uma dupla administração pois, por força do Acordo Geral de Paz as zonas outrora sob controlo da Renamo deveriam ser administradas por funcionários nomeados pelo Governo sob indicação daquela organização política.
- Reformas e Modelos de Administração Pública Brasileira Na evolução da gestão pública no Brasil tivemos três fases: a administração patrimonialista, a administração burocrática e a administração gerencial. Esses modelos de administração evoluíram ao longo do histórico político-social brasileiro sem que nenhuma dessas tenha sido totalmente desconsiderada. A primeira reforma administrativa, de 1936,conhecida como Reforma Burocrática, teve como característica, segundo Matias-Pereira (2009), a ênfase na reforma dos meios em detrimento dosfins, ou seja, focou as actividades de administração geral; buscou montar um corpo
A Nova República nasceu com o fim do regime militar, num cenário caracterizado por cinco disfunções gerais: ineficácia do planeamento governamental; deficiências de mecanismos de implementação, coordenação e avaliação de acções de reforma/modernização dos órgãos; dissociação entre planeamento, modernização e recursos humanos; actuação pouco integrada e pouco coordenada de órgãos ligados à área; e pouca prioridade à área de recursos humanos (VIEIRA, 2008). Na sequência, regista-se a reforma administrativa implementada pelo governo Collor, que promoveu um amplo e profundo rearranjo estrutural, visando a racionalização (redução de gastos) e a desestatização (redução da interferência do Estado no domínio económico). Nesse sentido, fechou ministérios, promoveu fusão e extinção de instituições, determinou afastamento e/ou relançamento de pessoal, extinguiu, privatizou e descentralizou empresas, além de ter promovido a desregulamentação do mercado. Para Lustosa da Costa e Cavalcanti (1991), a reforma tinha um forte componente ideológico – a proposta neoliberal. A instabilidade política durante o processo de impeachment do presidente Collor, que culminou com sua renúncia em Dezembro de 1992, fez com que o processo de reforma administrativa perdesse seu fôlego e fosse colocado, momentaneamente, em segundo plano. Em 1994, com a inauguração do Plano Real e a retomada da estabilidade económica do país, foram criadas condições para a retomada da agenda de reformas implementadas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso após 1995, sob a coordenação do MARE, capitaneado pelo então Ministro Bresser-Pereira.
- Administração Pública: Brasileira Vs Moçambicana A administração pública brasileira tem sofrido mudanças e segundo Ribeiro etal. (2013:10-11) pode ser constatado nos estudos sobre as reformas administrativas brasileiras que não existe a ruptura de um modelo em detrimento de outro, possuindo deste modo evidências do modelo patrimonialista, burocrático, gerencialista, societal e sistémico. O patrimonialismo, a burocracia, o gerencialismo são modelos básicos na literatura; o societal é um modelo novo, mas que já foi institucionalizado no meio académico. Os modelos gerencial, societal e sistémico são configurações mais recentes do governo brasileiro, que buscam novas soluções de administração para novos tempos. Esses modelos e tendências mencionados ainda se entrecruzam na teoria e na prática da administração pública brasileira. O modelo sistémico (ou governança pública) é incipiente na literatura, porém, ainda não foi institucionalizado no meio académico. Porém existem evidências que sinalizam a constituição desse modelo no governo
brasileiro (Klering, Porsse; Guadagnin, 2010). A abordagem sistémica no Brasil teve suas primeiras experiências a partir da década de 1990, e possui os seguintes aspectos: é adaptativa; procura se ajustar constantemente; é flexível; possui multidimensionalidade e multiníveis; e reconhece o sistema como contingencial ( ibid .). Por sua vez, as mudanças introduzidas no quadro da implementação da Estratégia Global da Reforma do Sector Público (EGRSP, 2001-11) em Moçambique a partir do ano de 2001 possuem diferenças significativas quando comparadas às reformas administrativas realizadas anteriormente. No bojo da EGRSP estão as concepções que apregoam medidas reformistas na componente de administração do Estado e nos processos de gestão pública, de modo a responder aos desafios impostos pela necessidade de modernização administrativa e criação de processos e estruturas organizativas adaptadas à gestão pública contemporânea. Aliás, a análise dos pressupostos e princípios dessa reforma (CIRESP, 2001) mostra que estão embasados nas doutrinas da Nova Gestão Pública (NGP), que alegam, por um lado, a necessidade de modernização dos processos de gestão por meio da implementação de novas concepções acerca do funcionamento da administração pública de modo a promover maior eficiência e eficácia das acções governativas e elevação do desempenho das instituições do Estado. Por outro, fundamentam-se nas concepções da Governança Interactiva (GI), pois assinalam a importância da adopção de novas práticas de gestão tais como accountability , transparência, participação e responsabilização na actuação dos organismos estatais. A partir de 2001 foram criados mecanismos administrativos para garantir a disciplina fiscal, casos da Unidade Técnica de Reforma da Administração Financeira do Estado (Utrafe) e do Sistema de Administração Financeira do Estado (Sistafe). Estes se constituíram nas grandes inovações relativamente à forma de organização e gestão de recursos financeiros públicos e visam a elevação da eficiência administrativa. Na mesma vertente, de forma mais intensa, a partir de 2006 as instituições públicas em todos os níveis (central, provincial, distrital e dos municípios) passaram a ser gerenciadas e avaliadas através de indicadores de desempenho que privilegiam o alinhamento entre os principais instrumentos de governança no sector público, o Plano Económico e Social (PES) e o Orçamento do Estado (OE). Desse modo, pode-se afirmar que a nova abordagem da reforma da administração pública sugere a introdução de um sistema administrativo caracterizado por um novo paradigma pós- burocrático, segundo a perspectiva de O'flynn (2007), dentro da gestão pública em Moçambique, no qual são construídos novos valores e uma nova consciência. Porém, apesar de os apontamentos apresentados indicarem uma tendência positiva na introdução de novas práticas e
REFERÊNÇIAS
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